Í baráttunni við efnahagslegar afleiðingar heimsfaraldurs kórónaveirunnar hafa íslensk stjórnvöld gripið til ýmissa viðbragðsaðgerða, m.a. að veita ábyrgð ríkissjóðs á sk. viðbótarlánum til fyrirtækja sem orðið hafa fyrir verulegu tekjutapi vegna faraldursins. Í því sambandi var fjármála- og efnahagsráðherra veitt heimild til að gera samning við Seðlabanka Íslands um framkvæmd á veitingu þessara ábyrgða gagnvart lánastofnunum. Sá samningur liggur fyrir.
Höfundar þessarar greinar efast ekki um mikilvægi þessarar aðgerðar. Hins vegar eru nokkur atriði varðandi framkvæmd hennar sem ástæða er til að vekja athygli á.
Samningar í stað laga og reglna
Lagafyrirmæli um heimildir stjórnvalda til að veita umræddar ábyrgðir koma annars vegar fram í fjáraukalögum og hins vegar í bráðabirgðaákvæði laga um ríkisábyrgðir, sbr. breytingalög nr. 15/2020. Af þeim má leiða að ábyrgð ríkissjóðs geti mest numið 70% af höfuðstóli láns og að hámarki samtals 50 ma. kr., að fyrirgreiðsla lánastofnana þurfi að byggjast á skýrum, málefnalegum og gagnsæjum forsendum sem leiði til jafnræðis fyrirtækja sem sækjast eftir fyrirgreiðslu og að reglubundin skýrslugjöf þurfi að eiga sér stað.
Að öðru leyti er ráðherra eftirlátið að semja við Seðlabanka Íslands um þau skilyrði sem lánastofnanir þurfa að uppfylla og framkvæmd þessa úrræðis. Í þeim samningi er að sama skapi gert ráð fyrir því að Seðlabankinn muni semja við lánastofnanir um framkvæmd og skilyrði þess að ábyrgð verði veitt.
Höfundar velta fyrir sér ástæðu þess að úrræðið er sett fram í formi samninga fremur en í formi laga. Það að handhöfum framkvæmdarvalds sé falið að semja sín á milli og við þriðju aðila um skilyrði og framkvæmd úthlutunar opinberra gæða er áhugavert stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttarlegt álitaefni.
Að undaskildum slíkum lögfræðilegum vangaveltum er hætt við að þetta fyrirkomulag sem og skilyrði samningsins hafi neikvæð áhrif á skilvirkni úrræðisins og komi í veg fyrir að það nái settum markmiðum.
Áhættusamar lánveitingar í andstöðu við lánareglur
Eitt af skilyrðum ríkisábyrgðar samkvæmt samningnum er að ekki sé heimilt að veita lántaka frekari lán samkvæmt lánareglum, sbr. grein 4.2(ii). Í því felst að viðbótarlán verði að fara út fyrir þau mörk sem lánstofnun hefur hingað til talið forsvaranlega áhættu af lánveitingum. Á slíku láni er aðeins veitt ríkisábyrgð að hluta.
Starfsmenn lánastofnana eru því settir í þá stöðu að taka ákvörðun um lánveitingu sem fer út fyrir lánareglur, á grundvelli samnings sem viðkomandi lánastofnun hefur gert við Seðlabanka Íslands. Af fjölmörgum dómafordæmum Hæstaréttar leiðir að brot á innri reglum lánastofnunar við lánveitingu getur haft umtalsverða þýðingu við mat á því hvort starfsmaður hafi gerst brotlegur við umboðssvikaákvæði almennra hegningarlaga.
Við afmörkun á heimildum einstakra eininga (s.s. lánanefnda) til útlána myndi vafalaust skipta máli hvort í lögum sé orðuð sérstök heimild til að veita slík áhættusöm lán. Eflaust geta lánastofnanir breytt innri reglum til að takmarka áhættu starfsmanna sinna af framangreindu án þess að til lagasetningar komi en vanda þyrfti vel til verka.
Að viðbættri kröfunni um að lánveitingin sé umfram heimildir samkvæmt lánareglum virðist sem ætlunin sé að leggja þær skyldur á lánastofnanir að meta hvort önnur skilyrði sem sett eru fyrir því að lán njóti ábyrgðar séu uppfyllt. Mörg þessara skilyrða eru matskennd og erfiðleikum bundið að hafa eftirlit með því að þau séu uppfyllt. Komi síðar í ljós að lántaki hafi brotið gegn þeim skilyrðum fellur ábyrgð ríkissjóðs niður, sbr. grein 7.1 í samningnum.
Sitja lánastofnanir þá uppi með áhættusamt lán til fyrirtækis án nokkurrar ábyrgðar eða trygginga fyrir greiðslu þess. Við þetta bætist að möguleikar lánastofnana til að verðleggja áhættu af slíkum útlánunum virðast takmarkaðir, sbr. grein 5.2 í samningnum. Af framangreindu er ljóst að lánastofnanir kunna að standa uppi með verulega áhættusöm lán án þess að verðlagning endurspegli þá áhættu, sem aftur kann að leiða til þess að lánastofnanir sjái ekki fjárhagslegan ávinning í að veita slík lán.
Þagnarskylda
Í samningnum er gert ráð fyrir að Seðlabankinn geri samning við lánastofnanir um reglulega upplýsingagjöf og að ráðherra muni, á grundvelli upplýsinga sem Seðlabankinn móttekur frá lánastofnunum „birta opinberlega upplýsingar um lántaka sem njóta ábyrgðar".
Ef ætlunin er að miðla upplýsingum um einstaka lántaka þarf að huga að þagnarskyldu sem hvílir á starfsmönnum fjármálafyrirtækja um viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna, nema skylt sé að veita upplýsingar samkvæmt lögum. Sá sem fær síðan slíkar upplýsingar afhentar ber sambærilega þagnarskyldu.
Slík lagaskylda virðist ekki vera til staðar í þessu úrræði, sem þýðir að lánastofnun væri að öllum líkindum óheimilt að miðla áfram upplýsingum um einstaka lántaka. Ákvæði í samningi á milli stjórnvalds og lánastofnunar verður vitaskuld ekki jafnað til ákvæðis í lögum að þessu leyti.
Þá er ekki víst að lagasetning dugi til vegna krafna 1. og 3. mgr. 71. gr. stjórnarskráarinnar þar sem slík takmörkun á friðhelgi einkalífs þarf að bera til vegna brýnnar nauðsynjar vegna réttinda annarra. Í því samhengi er rétt að geta þess að Mannréttindadómstóll Evrópu hefur áður komist að niðurstöðu um að slíkar bankaupplýsingar njóti verndar á grundvelli sambærilegs ákvæðis mannréttindasáttmála Evrópu. Þá koma hér einnig til skoðunar ákvæði reglugerðar Evrópusambandsins um vernd einstaklinga í tengslum við vinnslu persónuupplýsinga, sbr. lög nr. 90/2018, að því marki sem um er að ræða einstaklinga í atvinnurekstri.
Leiðir til úrbóta
Mikilvægt er að brugðist sé hratt við þeim aðstæðum sem nú eru uppi í íslensku efnahagslífi með skilvirkum úrræðum.
Við hönnun úrræða, og sérstaklega þeirra sem öðrum en ríkisvaldinu er ætlað að framkvæma, s.s. lánastofnunum, þarf að gæta að takmarka eins og kostur er lagalega óvissu og leggja ekki of strangar eða matskenndar skyldur á viðkomandi aðila. Annars er hætt við að slík úrræði komi ekki að fullum notum og nái ekki settum markmiðum.
Í ljósi þeirra atriða sem nefnd hafa verið hér hefði í stað samnings mátt setja skýrari lagaramma og reglur, þ.s. mælt væri fyrir um skýr og afmörkuð skilyrði ríkisábyrgðar, heimild lánastofnana til slíkra lánveitinga og upplýsingaskyldu þeirra gagnvart stjórnvöldum, sem og að taka af öll tvímæli um að ábyrgð sem hefur verið veitt falli ekki niður að ósekju.
